美国的石油安全战略以及战略石油储备计划与管理体制

　　和其它国家相比，美国的战略石油储备计划建立较早，运行时间较久，运行效率较高，并且美国和中国一样，虽是石油生产大国，但本国石油产量并不能完全满足本国经济发展和人民生活的需要，因此战略石油储备实际上占据着美国国家石油安全的中心环节。因此，无论是其创立的背景还是其实际运作效果，美国的战略石油储备体系及其运作都对中国具有较强的借鉴意义。

　　本文首先从进口供应、生产、消费、技术开发等角度分析美国石油安全战略的主要内容和方针，鉴于其国家石油战略储备是整个石油安全战略的中心环节，本文将重点分析战略储备体系的基本内容和特点。

　　一、石油战略在美国能源战略中的地位和具体表现

　　目前，由于石油占美国能源需求的40%以上。但占美国石油的产量不到世界总产量的10%，却消耗了世界石油总产量(7600万桶／日)的25%，其石油消费量的50%以上要依赖进口，进口石油成为了美国石油消费的主要来源。所以美国对石油市场的动荡特别敏感。因此，美国制定了比较详细的石油战略，以提高本国能源需求的安全度。

　　1.石油进口供应战略方针

　　从生产和储量来看，自70年代以来，美国新探明的可采储藏量一直低于其当年原油生产量，因此其剩余储藏量不断减少。从80年代开始，美国的石油产量逐年下降，进口水平不断提高。为了减小过度依赖从OPEC国家进口石油的风险，美国开始强调石油进口多元化，着重从墨西哥和非洲进口石油。

　　2.能源来源多元化方针

　　除此之外，依据美国能源部1997年提出的“发展天然气，减少石油进口依赖”的方针，开始有步骤地增加对其它替代能源如天然气的使用，减少对石油的使用。(1)加强对天然气的使用，对国内天然气的生产实施扶持政策。准备在2010年使天然气供应量增加6万亿立方英尺；(2)加强对可再生资源的使用，例如加强对氢燃料的研究；(3)维护核能使用的地位，同时注意减少核能发电过程中有害、温室物质的排放。

　　3.石油生产战略方针美国的石油生产战略方针可以归结为一句话；以科技促生产。

　　截至2000年底，美国探明石油剩余储量为29.69亿吨，这一数字虽不算低，但大部分油田都是老油田。由于地质原因，这些老油田的开采难度越来越大，开采成本和生产费用越来越高。为了稳定国内生产，联邦政府采用对地质勘探费用和税收优惠，以及支持深海开采技术等措施，力图降低勘探和生产成本。为此，美国能源部每年向其所属实验室和民间企业拨付科研经费，与民间企业合作进行提高老油田采收率和转井等先进技术的开发。目前，美国转井技术的提高已经使石油开采成本从每桶20美元降至5美元。美国政府尤其重视中小企业的技术开发作用。1994年美国能源部成立全国石油技术转让委员会，将10项核心技术转让给了小企业。 1999年8月克林顿签署法案，紧急拨款5亿美元，由能源部和国家中小企业管理局以及专门成立的石油天然气贷款担保委员会一起，向国内石油天然气企业提供贷款以解决生产资金问题。除此之外，美国政府还希望通过先进的环保技术来降低管理成本。

　　根据美国政府的战略方针，以上措施将使国内石油产量在 2005年扭转下降趋势而实现上升。

　　4.石油消费战略方针

　　主要可以归结为提高石油使用效率，降低石油有效需求。 1999年美国每单位GDP产值的能源消耗比1973年降低了40%，仅此一项相当于节省能源开支4000亿美元。

　　能源使用效率的提高最主要体现为石油使用效率的提高。从 70年代开始，美国就颁布了一系列法令，对汽车所使用燃油的燃烧效率、汽车尾气的排放标准进行严格规定。目前，美国总的公路车辆平均燃油效率从70年代末的每加仑13.4英里上升到21.4英里，仅此一项就相当于每天少消耗燃油200万桶。美国政府还明确表明，到2010年要依靠科技进步使每天的石油消耗量再减少100万桶。

　　二、美国战略石油储备体系建立的背景和概况

　　1973年因为中东战争所产生的石油危机，导致美国进口石油中断。受此刺激，在以美国为代表的西方大国倡议下，于1974年成立了国际能源机构(1AE)。1975年美国国会批准了《能源政策和储备法》(ECPA)，授权美国能源部建立和管理全美战略石油储备。

　　1.建立的时间与储量规模

　　美国战略石油储备整个建立过程耗时近十年时间。从1976年开始建设，1977年第一批石油开始入储，到1986年石油的储备量达到了5亿桶。以后一直稳定在5亿—6亿桶之间，最高年份是 1994年，达5.92亿桶，可供应82天；1999年的石油储备为5.67亿桶；而如今美国拥有5.45亿桶战略石油储备。

　　2.总投资量与储备容量每桶的平均成本价

　　从1976年到1999年底，美国战略石油储备累计投资212亿美元，其中159亿美元用于购买原油，53亿美元用于储备设施(包括近4亿美元日常经费开支)。美国战略石油储备的设计容量达7亿桶，石油储备平均成本价格在每桶27美元以上。

　　3.石油储备点的选择与储备方式

　　美国石油储备比较集中，路易斯安纳州和德克萨斯州各有两个储备点。美国的石油储备之所以选择在墨西哥海湾一带建立储备点，主要原因有两个：一是当地海岸集中了500多个可供储油的盐穴。盐穴结构为长久储备石油提供了安全、低成本的方式，每桶容积平均成本只有1.5美元，而同样容积的地上油罐造价需要 15-18美元。由于盐穴是在地下2000-4000英尺，地层压力将封闭任何裂缝，盐穴上下2000英尺的落差形成的自然温差将保持原油在盐穴里循环流动，非常利于保持油品的质量。二是墨西哥海湾有 21家大型炼厂，还有便于供油品运输的油罐、管道、驳船和码头，并能通过这些设施与中部和中西部的28个炼厂相连(这49个炼厂的产出能力几乎达到美国炼厂总能力的50%)。这样就快速地提高反应能力，因为美国石油储备相关法律要求必须确保在90天内，石油输出能力为每天410万桶：在总统宣布动用决定后的15日内，石油必须进入市场。

　　4.动用条件

　　美国战略石油储备的主要目的是为了防范石油供应中断的威胁，并不担当石油市场供求和价格波动的调节。美国战略石油储备紧急动用至今只发生过两次，一次是海湾战争期间，另一次是最近的国际石油价格暴涨(受到了包括美国财政部部长在内的很多人的批评)。动用石油储备必须符合脂《能源政策和储备》法令所设定的三种可能出现的形式才能动用。

　　(1)全面动用。总统可以在发生下列情形时可做出“全面动用”的命令来对付“严重的能源供应中断”认定。已经出现或者将出现大范围、长时间的能源短缺和形势紧急状态；对国家安全和经济产生重大的逆转性影响；上述结果是因为下列原因所致：进口石油产品供应中断；国内石油产品供应中断；遭遇破坏或者不可抗力。 EPCA所规定的“严重的能源供应中断”是：出现在相当的范围和时间内石油供应大幅减少的紧急状态；紧急状态导致石油产品价格严重上涨：价格上涨很可能对全国经济产生严重的逆转性影响。

　　(2)有限动用。如果总统认为出现以下情况，可进行有限动用：达不到上述描述的严重程度，形成或者很可能形成范围大、持续时间长的国内和国际的石油供应短缺；采取有限动用行动将直接地或者明显地抵御能源短缺产生的逆转性影响。能源部可以采取行动动用战略石油储备，但是，在下列情形下不可行动：超过总量3 000万桶；动用时间超过60天；储备石油低于5亿桶。

　　(3)测试性动用。测试性动用主要是为了测试储备设备系统是否能够正常运行，防止在紧急动用时发生故障。能源部部长被授权可以执行原油的测试性动用和分配，但是任何测试性动用的总量不得超过500万桶。

　　(4)轮库(Exchange)，即解决因为油品品质或短期内区域性能源短缺造成的石油供应企业交货问题，用联邦储备和企业储备进行临时交换。例如2000年美国西部地区石油和天然气出现短缺，克林顿批准用2300万桶储备原油与企业轮库，并要求在2001年 3月以前归还。自建立战略石油储备体系以来25年间，美国政府仅在1991年海湾战争期间以直接销售的方式向市场投放了3300万桶石油。1985-1990年间，进行了两次销售。1996-2000年间，进行了4次轮库。

　　5.石油储备量的计算和决定

　　 决定石油储备量时主要考虑进口绝对量、经济对石油价格的敏感性和储备成本等因素，同时还要考虑石油中断的因素。据美国能源部分析，石油价格增长1倍，GDP增长将下降2.5%左右。每桶石油价格上升10美元，给美国经济造成的损失大约为1年500亿美元。石油储备的成本包括四项：储备设施的一次性投入、采购石油所需资金、运行和维护费用。美国地理位置优越，在墨西哥湾附近的路易斯安娜州和德克萨斯州境内集中分布着500多个盐穴，靠近石油化工产业带。利用这些盐穴建立的4个储备基地，既靠近码头，又离大炼油厂不远，还有便捷的输油管道把储备油输送到用户手中。正如上文所说，每个盐穴储库的修建成本是每升1.5美元，大大低于地上储备油桶的运行和维护费用。美国政府用于战略储备石油的投资共达200亿美元，其中40亿美元用于修建储备设施，160亿美元用于购买石油，每年的运行和管理费用约为1.6亿-1.7亿美元。

　　EPAC授权建立的最大储备量为10亿桶。在实际中，政府根据国内需求和国际形势适时调整战略储备量。尤其是“9·11”事件后，布什宣布要在2005年达到EPAC宣布的计划储备量。

　　三、美国战略石油储备的管理机制

　　美国联邦政府的石油战略储备管理机制虽为政府所有，但运行和管理机制却是高度市场化的。

　　从建设储油库、采购石油到日常运行管理费用均由联邦财政支付。联邦财政设有专门的石油储备资金预算和账户，基金的数量由国会批准，只有总统才有权力下令启动战略储备。战略储备的决策程序由能源部、财政部和白宫预算办公室会商，向总统提出方案。经总统同意并向国会提出建议，经国会批准才能生效。销售石油资金的回收使用不必经国会批准，但扩大储备数量则必须得到国会同意。

　　由于战略储备量较大，其采购和储备量可能会影响市场价格。为了避免对市场造成冲击，战略储备的招标和投放基本遵循市场招标机制。储备油一部分来自政府招标采购，还有一部分是以联邦石油资源租金征收而来。招标采购中，40%来自于与墨西哥国家石油公司签订的长期供应合同，其余是市场现货招标采购。通常选择价格低靡时采购，即既要避免对市场价格造成冲击，又要防止联邦储备资金的流失。

　　战略石油投放也采取市场招标机制。政府向石油公司招标，再由石油公司向市场销售。回收的资金上缴石油储备资金专门账户，用来补充石油储备。

　　战略石油储备系统的运行方式是，政府制定规划，委托民间机构管理站点日常运行。

　　有一点需要指出，战略石油储备仅是美国全国石油储备的一部分，这一部分由政府负责建立：另一部分为企业石油储备，由企业自己负责建立。并且目前企业的石油储备大大高于联邦政府的战略储备。

　　四、美国石油战略储备体系对中国的借鉴意义

　　1.多层次的石油储备体系，多样化的民间储备运作机制

　　一般而言，国际能源机构的石油储备体系均由政府和民间储备构成，政府储备管理体制大同小异，而民间储备方式则相差很大。就美国而言，其石油储备体系分为两个层次，政府战略储备和民间商业储备。两者相对独立，后者完全按商业化方式运作，不受政府干预。

　　这一点和其它西方国家的石油储备体系有所差别。例如日本，政府可以对企业的石油储备进行法定规定。德国的企业储备联盟也要接受联邦政府的法令约束。法国、意大利等国也分别有类似的规定。相比较而言，美国企业石油储备的自由度更高。

　　给企业以较高的自由度依赖于一个高度有效的市场。为此，中国应该有步骤地逐步培育石油储备的招标购买和销售市场，逐步淡化国家在其中的垄断性作用。

　　2.石油储备规模与一次能源结构和石油进口依存度的关系

　　根据IAE的研究和规定，各国石油储备应该保持90天的进口量。但实际上各国的储备量都超过了90天进口量。从美国的实践来看，其储备量和石油在一次能源使用中所占比例高度正相关，和石油进口依存度也高度正相关。

　　另外，石油储备的集中程度也和地理因素、大用户的集中程度密切相关。美国具有得天独厚的石油储备条件，有相对集中的石化工业产业带，因此美国的石油储备基地基本上分布在德克萨斯和路易斯安娜州。而其它国家的分布则相对分散。

　　3.石油战略储备规模和国际政治地位和实力

　　美国建立石油战略储备的初衷是缓冲石油供应的短期危机。从美国的国际政治、经济实力和地位上来看，其包括石油进口在内的长期供应是稳定的。因此石油战略储备最根本的目的就是稳定市场，相应地，石油战略储备仅相当于3个多月的进口量。相对于美国而言，中国的石油战略储备除了考虑短期性的因素之外，还必须考虑到一旦国际环境恶化，中国的中短期石油稳定供应的问题。