药品集中招标采购成效评价及发展思考
http://www.cction.com 2008-12-03 09:43 中企顾问网
本文导读：药品集中招标采购成效评价及发展思考，提供能源矿产、石油化工、IT通讯、房产建材、机械设备、电子电器、食品饮料、农林牧渔、旅游商贸、医药保舰交通物流、轻工纺织等行业专业研究报告
作为我国医药卫生体制改革中的一项配套性政策，药品集中招标采购制度从2000年颁布实施以来已将近八年时间。药品集中招标采购使得临床用药质量得到了保证，采购行为有所规范，药品购销中的不正之风得到纠正，采购价格得到控制，患者负担相对减轻，采购渠道和市场得到整顿和净化。纵观我国药品集中招标采购所经历的过程，有专家指出，它是在政策准备、市场准备和技术准备都不充分的情况下起步的。虽然取得了初步成效，但医药卫生行业付出的代价比较大，社会成本比较高，没有全面实现预期的政策目标。但是，如果没有药品集中招标采购制度，患者所要付出的医疗代价会更大，药品流通的社会成本会更高。将药品集中招标采购制度进一步合理化，是今后一个时期深化医疗卫生体制改革的一项重要任务。
一、药品集中招标采购的成效评价
我国医疗机构以往实行的药品采购管理制度，以分散采购为主要特征，以保障供应为主要任务，这种采购方式在短缺经济时期确曾有效保障了医疗机构的临床用药需要。但在药品市场供大于求、医疗机构“以药补医”的体制和机制下，药品购销活动分散进行、暗箱操作的问题日益突出。开展药品集中招标采购，是要将采购逐步从分散转向集中，从独立进行转向社会化，从而最终实现医疗机构药品、医用卫生材料、器械等采购管理的专业化、社会化和信息化，形成集体决策、公开透明、购销分离的运行机制。
药品集中招标采购涉及药品生产企业、经营企业、医疗机构、医疗保险机构与患者等多方利益的分配和调整。为了规范、有序地推动这项工作的开展，从中央到地方都成立了药品集中招标采购工作的领导协调和监督管理机构，形成了政府重视、相关部门分工合作、齐抓共管的工作机制。各地参加集中招标采购的医疗机构在不断增加，纳入招标采购的药品品种范围在不断扩大，出现了从分散到集中、从小范围到大规模、从少量药品品种到同类品种封闭招标的良好趋势。药品集中招标采购向制度化、规范化轨道迈进，并逐步发展到全面利用电子商务技术等现代化手段进行招标。实践证明，药品集中招标采购已取得了阶段性成效。
（一）优良品牌参与竞标，用药质量得到保证。实行药品集中招标采购，促使药品生产（经营）企业更加关注药品质量，注重选择优良品牌参与竞标。同时通过医疗机构众多的临床、药学专家的集中评议，使公认品牌中标几率明显增加，提高了医疗机构临床用药的质量水平和安全性、有效性。
（二）采购行为有所规范，不正之风得到纠正。药品集中招标采购，以评标专家委员会的集体评议和决策取代了分散的、少数人之间的暗箱操作，增加了药品采购透明度；同时，招标各环节的公开和社会监督的加强，也为企业提供了公平的竞争环境，有效杜绝了不正当的交易行为，从制度和机制上大大遏制了药品购销中的不正之风。
（三）采购价格得到控制，患者负担相对减轻。实行药品集中招标采购，逐步将药品价格中不合理的虚高成分挤掉，降低了药品价格，也减轻了患者负担。海南省招标药品中标价格比医院原实际进价平均降低28%；厦门市中标药品价格与国家规定的原批发价相比，平均降低30%。另外，各地根据国家发展计划委员会《关于确定药品集中招标采购药品价差分配比例问题的通知》的要求，还将降价后的大部分利益让利于社会，使患者得到了实惠。在试点的一年时间内，仅辽宁省10家省直医院，共向社会让利3000多万元；北京市仅抗生素药品招标就向社会让利1.2亿元；河南全省通过招标向社会让利2.3亿元。
（四）采购渠道得以理顺，医药市场得到整顿。许多地区在药品集中招标采购中明确要求，投标人必须是生产企业和进口药品一级代理商，或持有上述企业授权的药品批发商，从而规范了药品购销渠道；同时按类别封闭招标也使优势品牌脱颖而出，非优势品牌的药品和资信状况差的企业被淘汰出局，促进了药品流通秩序的理顺和生产结构的调整，实现了药品品种、品牌和企业的优胜劣汰。
二、药品集中招标采购陷入困境的主要原因
最近几年，围绕药品集中招标采购政策一直存在不同意见的争议，同时它在运作中也暴露出一些问题，主要原因是现行政策不完善、不配套，难以克服行业内长期存在的体制性障碍。
（一）招标采购范围扩大化。合理化的药品招标采购，适用于采购金额大、能够构成比较和竞争的药物品种。由于药品流通秩序混乱，市场失灵，按照商业规律进行招标采购，导致中标药品“一中标就死”。在手工操作或者局域网招标系统操作条件下，惟一可行的办法是将所有品种纳入集中招标采购范围，按类别编制集中招标采购目录。但对所有品种进行集中招标采购，会扩大招标采购的适用范围，造成大量品种通过招标采购不能成交。在全国范围内，中标药品占纳入目录品种的30%左右，投标人提交的资质证明文件和产品证明文件，约有50%不能被利用，造成项目周期过长，浪费严重，加重了招标人和投标人的负担。
（二）各方利益关系不均衡。在“以药补医”模式下运营的医疗机构，高度依赖药品购销差价，并且尽最大可能降低采购价格。药品集中招标采购在改变原先单一医院采购相对暗箱操作的同时，随着采购量的扩大应该换来采购价格的降低，这些本应得到医院的支持和拥护，但由于药品集中招标采购过多地承担起降低药价的任务，甚至完全以降低药价、让利患者为目的，造成成交价格越低，医疗机构丢掉的药品进销差价就越多的状况。医院从集中招标采购中失去越来越多的运营费用，而财政补贴没有相应增加，影响了医疗机构参与集中招标采购的积极性。
（三）药品流通信用的缺失。理论上讲，集中招标采购依靠规模创造价值，采购联合体包括的医疗机构数量越多、规模越大，交易效率越高，成本就越低。由于我国药品流通领域的信用崩溃由来已久，集中招标采购使药品供应商必须集中面对一个地区几乎所有的公立非营利性医疗机构，丧失了根据信用状况选择终端客户的机会。且相当多的地区医疗机构不能按照中标购销合同按时回款，造成新的债务堆积。政府要求医疗机构必须参加药品集中招标采购活动，但却不能保证医疗机构按时结算货款。多数地区中标药品的合同采购期为一年，合同规定中标人必须在合同期内保障医疗机构的临床用药，但同时却不能获得招标人的信用保证。医疗机构不回款，中标人不供货，由此在一些地区形成恶性循环。
（四）监管信息严重不对称。现行集中招标采购政策无法实现交易主体的利益增值，难以调动医疗机构自发参与的积极性。没有政府的有效监管，集中招标采购则无法规范进行。政府主管部门作为第三方，对集中招标采购活动进行监管，确保集中招标采购体现公开、公平、公正和诚实信用原则，需要掌握大量交易信息。卫生部门对集中招标采购进行绩效评估，价格主管部门通过集中招标采购进行价格发现，药监部门通过集中招标采购进行市场准入和质量监控，工商部门对中标药品购销合同进行监管，都需要更多的交易信息支持。现有的监管方式无法解决政府主管部门和集中招标采购交易主体之间的信息不对称，导致政府主管部门不能对集中招标采购进行有效监管。
三、药品集中招标采购今后发展路径的思考
宏观方面，政府有关部门应加大对公立医疗机构的政府投入，逐步解决“以药养医”问题，走出非盈利性质的公立医疗机构却要追求利益最大化的怪圈；实行收支两条线，消除抵制药品集中招标采购制度的利益驱动源；实时将招标主体从现在的医疗机构转变为政府采购；加大对执行药品集中招标采购制度的监督检查力度，只要出现消极现象，就应立即纠正，只要出现违者规违法行为，就应立即处理。
微观方面，应对执行药品集中招标采购制度过程中的参与主体、程序方法、规模标准、配套措施等进行不断的完善和改进。一是要引入竞争机制，打破垄断局面。鼓励和引导中介服务机构通过健康有序的市场竞争获得代理权，积极预防中介服务机构的不规范行为，杜绝中介服务机构的越权越位行为。二是要改进方法、简化程序。采购实施主管部门应通过总结各省市区的好做法好经验，与时俱进地设计并制定出符合本地区实际的，不限制任何潜在投标人的，能够实现充分竞争的采购方法；设计制定出简明流畅、操作方便、公开透明、监督有力的采购工作程序。尽可能将主观因素、人为因素对采购方法和采购程序的影响减少到最小，切实体现公开公平公正原则。三是要强化省级集中采购，降低社会成本。我国幅员辽阔、地区发展极不平衡，如何确定一个合适的集中采购规模标准，显得尤为重要。标准定得太低，不能保证集中采购的规模效应，还会使得供应商四处奔波、应接不暇；标准定得太高，又难以兼顾地区不平衡性，造成“一刀切”。执行以省、市、自治区为单位的集中采购规模标准，在当前是比较合适的。不仅保证了集中采购的规模效应，还兼顾到了各地区的实际，也降低了社会成本。四是要坚持和完善网上交易。为解决医院不愿用中标药品问题，包括我省在内全国已有不少省份采用了网上采购药品的新型交易配送模式。主管部门规定，公立医疗机构全年用药的80％必须采购中标药品，临床用药必须全部在网上完成采购。坚持、完善和推广这项措施，不仅是集中招标采购制度能够切实落到实处的重要保证，也是转换公立医疗机构药品、医用耗材等采购模式，实现现代物流配送的良好手段。五是要总结药品集中招标采购经验，将集中招标采购制度、网上交易推广到医用耗材等其他采购活动中去。卫生部部长陈竺在解释“一个大厦，四梁八柱”医保方案时强调，医疗管理机制、运营机制、监管机制、信息技术、定价机制等是新医保制度体系良好运转的柱石。从我国公立医疗机构的性质和管理体制机制方面讲，有必要将药品集中招标采购经验推而广之。
一、药品集中招标采购的成效评价
我国医疗机构以往实行的药品采购管理制度，以分散采购为主要特征，以保障供应为主要任务，这种采购方式在短缺经济时期确曾有效保障了医疗机构的临床用药需要。但在药品市场供大于求、医疗机构“以药补医”的体制和机制下，药品购销活动分散进行、暗箱操作的问题日益突出。开展药品集中招标采购，是要将采购逐步从分散转向集中，从独立进行转向社会化，从而最终实现医疗机构药品、医用卫生材料、器械等采购管理的专业化、社会化和信息化，形成集体决策、公开透明、购销分离的运行机制。
药品集中招标采购涉及药品生产企业、经营企业、医疗机构、医疗保险机构与患者等多方利益的分配和调整。为了规范、有序地推动这项工作的开展，从中央到地方都成立了药品集中招标采购工作的领导协调和监督管理机构，形成了政府重视、相关部门分工合作、齐抓共管的工作机制。各地参加集中招标采购的医疗机构在不断增加，纳入招标采购的药品品种范围在不断扩大，出现了从分散到集中、从小范围到大规模、从少量药品品种到同类品种封闭招标的良好趋势。药品集中招标采购向制度化、规范化轨道迈进，并逐步发展到全面利用电子商务技术等现代化手段进行招标。实践证明，药品集中招标采购已取得了阶段性成效。
（一）优良品牌参与竞标，用药质量得到保证。实行药品集中招标采购，促使药品生产（经营）企业更加关注药品质量，注重选择优良品牌参与竞标。同时通过医疗机构众多的临床、药学专家的集中评议，使公认品牌中标几率明显增加，提高了医疗机构临床用药的质量水平和安全性、有效性。
（二）采购行为有所规范，不正之风得到纠正。药品集中招标采购，以评标专家委员会的集体评议和决策取代了分散的、少数人之间的暗箱操作，增加了药品采购透明度；同时，招标各环节的公开和社会监督的加强，也为企业提供了公平的竞争环境，有效杜绝了不正当的交易行为，从制度和机制上大大遏制了药品购销中的不正之风。
（三）采购价格得到控制，患者负担相对减轻。实行药品集中招标采购，逐步将药品价格中不合理的虚高成分挤掉，降低了药品价格，也减轻了患者负担。海南省招标药品中标价格比医院原实际进价平均降低28%；厦门市中标药品价格与国家规定的原批发价相比，平均降低30%。另外，各地根据国家发展计划委员会《关于确定药品集中招标采购药品价差分配比例问题的通知》的要求，还将降价后的大部分利益让利于社会，使患者得到了实惠。在试点的一年时间内，仅辽宁省10家省直医院，共向社会让利3000多万元；北京市仅抗生素药品招标就向社会让利1.2亿元；河南全省通过招标向社会让利2.3亿元。
（四）采购渠道得以理顺，医药市场得到整顿。许多地区在药品集中招标采购中明确要求，投标人必须是生产企业和进口药品一级代理商，或持有上述企业授权的药品批发商，从而规范了药品购销渠道；同时按类别封闭招标也使优势品牌脱颖而出，非优势品牌的药品和资信状况差的企业被淘汰出局，促进了药品流通秩序的理顺和生产结构的调整，实现了药品品种、品牌和企业的优胜劣汰。
二、药品集中招标采购陷入困境的主要原因
最近几年，围绕药品集中招标采购政策一直存在不同意见的争议，同时它在运作中也暴露出一些问题，主要原因是现行政策不完善、不配套，难以克服行业内长期存在的体制性障碍。
（一）招标采购范围扩大化。合理化的药品招标采购，适用于采购金额大、能够构成比较和竞争的药物品种。由于药品流通秩序混乱，市场失灵，按照商业规律进行招标采购，导致中标药品“一中标就死”。在手工操作或者局域网招标系统操作条件下，惟一可行的办法是将所有品种纳入集中招标采购范围，按类别编制集中招标采购目录。但对所有品种进行集中招标采购，会扩大招标采购的适用范围，造成大量品种通过招标采购不能成交。在全国范围内，中标药品占纳入目录品种的30%左右，投标人提交的资质证明文件和产品证明文件，约有50%不能被利用，造成项目周期过长，浪费严重，加重了招标人和投标人的负担。
（二）各方利益关系不均衡。在“以药补医”模式下运营的医疗机构，高度依赖药品购销差价，并且尽最大可能降低采购价格。药品集中招标采购在改变原先单一医院采购相对暗箱操作的同时，随着采购量的扩大应该换来采购价格的降低，这些本应得到医院的支持和拥护，但由于药品集中招标采购过多地承担起降低药价的任务，甚至完全以降低药价、让利患者为目的，造成成交价格越低，医疗机构丢掉的药品进销差价就越多的状况。医院从集中招标采购中失去越来越多的运营费用，而财政补贴没有相应增加，影响了医疗机构参与集中招标采购的积极性。
（三）药品流通信用的缺失。理论上讲，集中招标采购依靠规模创造价值，采购联合体包括的医疗机构数量越多、规模越大，交易效率越高，成本就越低。由于我国药品流通领域的信用崩溃由来已久，集中招标采购使药品供应商必须集中面对一个地区几乎所有的公立非营利性医疗机构，丧失了根据信用状况选择终端客户的机会。且相当多的地区医疗机构不能按照中标购销合同按时回款，造成新的债务堆积。政府要求医疗机构必须参加药品集中招标采购活动，但却不能保证医疗机构按时结算货款。多数地区中标药品的合同采购期为一年，合同规定中标人必须在合同期内保障医疗机构的临床用药，但同时却不能获得招标人的信用保证。医疗机构不回款，中标人不供货，由此在一些地区形成恶性循环。
（四）监管信息严重不对称。现行集中招标采购政策无法实现交易主体的利益增值，难以调动医疗机构自发参与的积极性。没有政府的有效监管，集中招标采购则无法规范进行。政府主管部门作为第三方，对集中招标采购活动进行监管，确保集中招标采购体现公开、公平、公正和诚实信用原则，需要掌握大量交易信息。卫生部门对集中招标采购进行绩效评估，价格主管部门通过集中招标采购进行价格发现，药监部门通过集中招标采购进行市场准入和质量监控，工商部门对中标药品购销合同进行监管，都需要更多的交易信息支持。现有的监管方式无法解决政府主管部门和集中招标采购交易主体之间的信息不对称，导致政府主管部门不能对集中招标采购进行有效监管。
三、药品集中招标采购今后发展路径的思考
宏观方面，政府有关部门应加大对公立医疗机构的政府投入，逐步解决“以药养医”问题，走出非盈利性质的公立医疗机构却要追求利益最大化的怪圈；实行收支两条线，消除抵制药品集中招标采购制度的利益驱动源；实时将招标主体从现在的医疗机构转变为政府采购；加大对执行药品集中招标采购制度的监督检查力度，只要出现消极现象，就应立即纠正，只要出现违者规违法行为，就应立即处理。
微观方面，应对执行药品集中招标采购制度过程中的参与主体、程序方法、规模标准、配套措施等进行不断的完善和改进。一是要引入竞争机制，打破垄断局面。鼓励和引导中介服务机构通过健康有序的市场竞争获得代理权，积极预防中介服务机构的不规范行为，杜绝中介服务机构的越权越位行为。二是要改进方法、简化程序。采购实施主管部门应通过总结各省市区的好做法好经验，与时俱进地设计并制定出符合本地区实际的，不限制任何潜在投标人的，能够实现充分竞争的采购方法；设计制定出简明流畅、操作方便、公开透明、监督有力的采购工作程序。尽可能将主观因素、人为因素对采购方法和采购程序的影响减少到最小，切实体现公开公平公正原则。三是要强化省级集中采购，降低社会成本。我国幅员辽阔、地区发展极不平衡，如何确定一个合适的集中采购规模标准，显得尤为重要。标准定得太低，不能保证集中采购的规模效应，还会使得供应商四处奔波、应接不暇；标准定得太高，又难以兼顾地区不平衡性，造成“一刀切”。执行以省、市、自治区为单位的集中采购规模标准，在当前是比较合适的。不仅保证了集中采购的规模效应，还兼顾到了各地区的实际，也降低了社会成本。四是要坚持和完善网上交易。为解决医院不愿用中标药品问题，包括我省在内全国已有不少省份采用了网上采购药品的新型交易配送模式。主管部门规定，公立医疗机构全年用药的80％必须采购中标药品，临床用药必须全部在网上完成采购。坚持、完善和推广这项措施，不仅是集中招标采购制度能够切实落到实处的重要保证，也是转换公立医疗机构药品、医用耗材等采购模式，实现现代物流配送的良好手段。五是要总结药品集中招标采购经验，将集中招标采购制度、网上交易推广到医用耗材等其他采购活动中去。卫生部部长陈竺在解释“一个大厦，四梁八柱”医保方案时强调，医疗管理机制、运营机制、监管机制、信息技术、定价机制等是新医保制度体系良好运转的柱石。从我国公立医疗机构的性质和管理体制机制方面讲，有必要将药品集中招标采购经验推而广之。
