2013年国内轨道交通PPP模式概述

      1、PPP不等于私有化，市场化也不意味着政府撒手不管

     有人认为既然PPP要引入私人投资者，那么就可以认为这是一种私有化的方式。我们不能简单地将PPP视为公用事业的私有化，两者的区别主要在于民间和政府投资在项目中的参与度和主导地位的差异 （见图）。私有化的项目运作完全通过市场由民间资本主导，政府在其中起的作用非常有限，政府投资是消极的，而民间投资则是积极的；而在PPP过程中，政府始终在项目运作中占据重要的地位，往往不仅是项目的投资者，而且还是项目建成后运作中的监督者，政府投资是积极的，而民间投资则是消极的。特别是轨道交通行业具有投资额巨大，具有准公共品的属性，如果没有政府的参与或补贴，一方面私人投资者无法实现合理的盈利，也就无法实现PPP模式；另一方面则无法保证地铁系统的安全、稳定和可靠运行。

     PPP与私有化的区别 

      有人认为既然PPP是一种市场化融资方式，那么一切就应该由市场解决而无须政府的干预。像其他公用事业一样，从经济学的角度看地铁也属于自然垄断行业。这种行业实行市场化改革后，并没有消除其自然垄断属性；同时，由于实行PPP运作后地铁行业的经营主体从单一国有制转变为多种所有制，政府就不能像改革前那样，?quot;一竿子插到底"的方式直接干预地铁企业的生产经营活动，而必须依照一定的游戏规则，对地铁行业实行"公开、公平、公正"的管制。

     从先行改革国家的政府管制实践看，地铁行业实行市场化改革后，不但不能消除政府管制，而且在许多方面要加强政府管制。这是因为，社会投资者要以利益最大化为经营目标，怎样既为投资者保证其合理的投资回报率创造条件，又维护社会公共利益，如何有效实现两者的动态均衡，这是政府管制者必然面临的新问题。可见，市场化改革后，地铁行业的政府管制问题将变得更为复杂，更富有挑战性。这在客观上要求深化我国目前的地铁行业的政府体制改革，不断进行管制方式创新。

     2、PPP的目的不仅仅是吸引外资

     在承办2008年奥运会的背景下，北京地铁迎来了前所未有的发展机遇。到2008年，力争新增城市轨道交通线路156公里，总里程达到251公里，地铁在城市客运出行量中的比例达到10%以上。此外，还将建设昌平、良乡、顺义三条城郊铁路，使北京轨道交通运营总里程超过300公里，总投资规模超过638亿元。巨额资金需求对传统的地铁投融资管理体制提出了空前的挑战。我们在推行轨道交通PPP模式的过程中，许多业内人士和政府官员一直认为它只是吸引外资减少政府当前财政压力的一种手段而已。但是需要说明是，通过PPP引入社会投资者为地铁建设引入资金，这里的社会投资者既可以是外资企业，也可以是内资企业。如果纯粹从资金使用成本方面考虑的话，当前国内资金要求的投资回报要明显低于国外资本，所以如果只想解决资金问题的话，内资企业相对更有优势；但是我国城市轨道交通发展的历史短，而且国内轨道交通企业的数量又非常有限，所以国内投资者在地铁运营经验和资金实力上与国际同行相比较为逊色。正如本文第二部分所分析的那样，除了资金问题之外，困扰我国城市轨道交通发展的主要还是机制问题。目前国内主要城市的轨道交通往往都由一家国有的企业运营，缺乏竞争，投资和经营效率非常低下，每年都发生巨额的亏损。通过PPP，特别是前面所提到的B-SO-T模式在一个城市的轨道交通网络中，引入另外一家运营企业，打破独家垄断的局面，进行适度的竞争，可以建立有效的激励机制，大大改善目前政府为地铁运营支付巨额补贴的现状，为轨道交通行业的良性可持续发展建立一个科学合理的制度基础。

     3、PPP切忌"关门打狗"的做法

     在以往基础设施PPP过程中，有些地方政府为了片面追求引进外资的政绩目标，在与外商谈判过程中，一味地承诺了许多优惠政策甚至最低回报率。如在一些污水处理项目中，政府在签约时承诺过多，而在合同执行过程中，情况发生变化后又很难有效兑现。这样一方面引起了许多商务纠纷，另一方面也对我国政府的声誉产生不利影响，有一些项目外商甚至提前终止。与其他行业相比，城市轨道交通的公共安全问题一直是政府头脑中一根紧绷的神经，特别是在当前全球反恐的大背景下，更是公众安全无小事。这一行业特性决定了在PPP过程中，我们决不能有"关门打狗"这种思想。作为地下大运量运输工具，"安全"是地铁运营的首要问题。另外，地铁投资额巨大，为保证社会投资者能获得合理的回报，轨道交通PPP项目的特许经营期都较长，一般为30年，这么长的期限内所发生的事情不可能在签约时完全预料，如果我们在前期为了引资一味地承诺，而在合约执行过程中由于环境变化却无法兑现，引起PPP合约各方之间的纠纷，很容易产生许多运营安全隐患，伦敦地铁在实行PPP模式的过程中就出现了一些这样的问题，我们在实践中一定要引起高度重视。为此在PPP过程中一定要对轨道交通项目进行客观评估，特许协议的条款必须逐项深入谈判，尽量将分歧在签约之前消除。同时为保证合约的有效执行，应该在PPP模型中设定定期调整机制，以最大限度地保证合约的弹性和灵活性，以应对不可预见事件的发生。